Après avoir rappelé le régime de responsabilité de l’Etat à raison des dommages résultant d’attroupements et de rassemblements (1.), il sera effectué un tour d’horizon des décisions prononcées par les juridictions administratives à la suite de la crise des Gilets Jaunes (2.).
1. Le régime de responsabilité de l’Etat à raison des dommages résultant d’attroupements et de rassemblements
Créé en 1983[1] et intégré au code de la sécurité intérieure (CSI) en 2012[2], le régime de responsabilité de l’État, prévu aujourd’hui à l’article L. 211-10 du CSI, est un régime de responsabilité objective. Aucune faute de l’État n’est donc requise pour l’engagement de sa responsabilité. Ainsi que l’illustre la jurisprudence rendue récemment, s’agissant de la crise des Gilets Jaunes, ce régime demeure néanmoins assez lourdement conditionné au titre de ces conditions préalables. Seuls les préjudices en lien direct avec la commission de crimes ou de délits commis, par un groupement ou attroupement, sont ainsi susceptibles de faire l’objet d’une indemnisation. Pour être réparable au titre de ce régime de responsabilité, il est d’ailleurs de jurisprudence constante que la commission de ces crimes et délits ne doit pas avoir été préméditée ; ces infractions ne devant pas avoir été préparées et commises pour elles-mêmes[3]. « Une action préméditée et organisée par un groupe structuré à seule fin de commettre [des crimes ou délits] »[4] fait donc obstacle à l’engagement de la responsabilité de l’État sur ce fondement.
Si les assureurs prennent en charge certaines des dégradations couvertes par ce régime de responsabilité au titre de leurs polices d’assurance, il existe néanmoins des hypothèses dans lesquelles elles ne sont pas prises en charge. C’est le cas, notamment, lorsque le préjudice excède une franchise d’assurance, ou si un bien endommagé n’a pas été assuré. En tout état de cause, ces actions indemnitaires ont toujours vocation à être exercées par les assureurs au titre de leur recours subrogatoire.
Après la séquence des Gilets Jaunes, ce régime de responsabilité a vocation à être de nouveau massivement sollicité après les violences et dégradations intervenues à la suite de l’affaire Nahel. Le Gouvernement a d’ailleurs diffusé deux instructions en ce sens : l’une à destination des petites et moyennes entreprises (PME)[5], l’autre à destination de collectivités territoriales[6]. Ces deux instructions ministérielles précisent bien que, « lorsque les dégradations, même lorsqu’elles résultent d’un acte organisé, s’inscrivent dans le prolongement de la manifestation, elles entrent dans le champ du régime des attroupements ». Il est à noter que la préfecture de police de Paris met même aujourd’hui à disposition des administrés un formulaire de demande d’indemnisation pour les dommages résultants de manifestations.
2. Tour d’horizon de la jurisprudence des juridictions administratives à la suite de la crise des Gilets Jaunes
Entre le 1er janvier 2020 et le 31 octobre 2024, 29 décisions, publiées sur Légifrance, ont été recensées par le cabinet Fidelio Avocats concernant l’engagement de la responsabilité de l’État pour des dommages commis par des attroupements ou rassemblements pendant la crise des Gilets Jaunes. Sur ces 29 décisions, on compte un seul arrêt du Conseil d’État, et 28 arrêts de cours administratives d’appel. Ce sont à chaque fois des arrêts d’appel, le Conseil d’État ayant statué en deuxième et dernier ressort en raison seulement de la configuration procédurale spécifique d’une affaire.
Sur ces 29 décisions, seuls deux arrêts concernent des préjudices corporels[7]. Un seul de ces deux arrêts retient d’ailleurs finalement la responsabilité de l’État[8]. Il n’est donc question, dans les autres affaires, que de dommages matériels. Le plus souvent, il s’agit de simples dégradations[9]. Mais il peut aussi parfois s’agir de surcoûts occasionnés par le nettoyage ou déblayage de ces dégradations[10], ou encore par le gardiennage de locaux vandalisés[11]. Ces indemnisations peuvent même aller jusqu’à la prise en charge de vols de marchandises[12], voire même de pertes d’exploitation[13].
Attention, car pour rappel : la faute de la victime peut exonérer en tout ou partie l’État de sa responsabilité[14].
Si, dans l’échantillon de décisions d’appel, que nous avons établi, les victimes ayant obtenu réparation sont le plus souvent des professionnels, il peut aussi s’agir de particuliers[15], voire même de personnes morales de droit public ou de collectivités territoriales[16].
Dans près de 45% des affaires (13 affaires/29), les juges d’appels ont infirmé les jugements rendus en première instance sur le principe même de responsabilité. Dans presque tous les cas (12 affaires/29), le juridictions d’appel ont d’ailleurs retenu pour la première fois la responsabilité de l’État que les tribunaux administratifs avaient pourtant écartée. Dans un peu moins de la moitié des affaires, la question de la responsabilité est donc tranchée différemment entre les juges des première et seconde instances, signe ici d’une grande discordance entre les juridictions dans l’appréciation des faits.
L’analyse des décisions rendues s’agissant de la crise des Gilets Jaune montre que l’engagement de la responsabilité de l’État sur le fondement de l’art. L. 211-10 du code de la sécurité intérieure fait donc aujourd’hui l’objet d’un contentieux juridique sérieux.
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Taux d’infirmation en appel sur le principe de responsabilité de l’État |
45% | 13 décisions/29 |
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Taux d’engagement de la responsabilité de l’État la première fois en appel |
45% | 12 décisions/29 |
L’indemnisation moyenne accordée est d’environ 185.000€ devant les tribunaux administratif, tandis qu’elle est seulement d’environ 72.000€ devant les cours administratives d’appel. Lorsque le principe de responsabilité est confirmé en appel, les indemnisations varient en moyenne d’environ 83.000€ entre les première et seconde instances.
Indépendamment du principe de responsabilité, il existe donc des variations importantes dans le quantum des indemnisations retenues par les juridictions. Des postes de préjudices retenus en première instance sont parfois écartés en appel pour n’être pas suffisamment étayés. D’autres postes de préjudices sont par ailleurs exclus de la réparation, car ils ne sont pas la conséquence de dommages résultant de la commission d’un délit ou d’un crime. Pour la mise en œuvre de ce régime de responsabilité, il doit être pourtant nécessairement établi que la survenance des préjudices invoqués est en lien direct avec le production du dommage ; dommage qui doit quant à lui nécessairement résulter de la commission d’un crime ou d’un délit contre les biens ou les personnes.
| Indemnisation moyenne en première instance (PI) | 185.000 € |
| Indemnisation moyenne en appel | 72.000 € |
| Différence moyenne entre l’indemnisation de PI et d’appel | 83.000 € |
La jurisprudence rendue pour les manifestations des Gilets Jaunes, et dont le cabinet Fidelio Avocats vous propose ici une synthèse, est venue confirmer et préciser les solutions à retenir en matière de responsabilité de l’État pour les dommages causés par les groupements ou attroupements en manifestation.
Il doit d’abord s’agir d’un crime ou d’un délit. Ainsi, les contraventions commises en manifestation, même à l’origine de dommages, ne sont jamais susceptibles d’engager la responsabilité de l’État sur ce fondement. Le dépôt ou versement de déchets et d’ordures sur la voirie, incriminé par les art. R. 632-1, R. 633-6, R. 644-2 et R. 635-8 du code pénal, constituant seulement une contravention, il ne peut donc donner lieu au versement d’aucune indemnité sur le fondement de l’art. L. 211-10 du CSI[17].
Ce délit ou crime à l’origine du dommage doit avoir été commis par un groupement ou attroupement. Dès lors que les dommages résultant de la commission d’un délit sont produits concomitamment à la manifestation, ils doivent être indemnisés par l’État, toutes les fois où ils ne peuvent être regardés comme ayant été recherchés et produits pour eux-mêmes. Il a ainsi été jugé, par exemple, que « l’utilisation d’une disqueuse ne permet[tait] pas d’établir avec certitude que les auteurs des dégradations auraient été animés d’une intention purement délictuelle, dès lors qu’il ressort[ait] du procès-verbal d’ambiance que des manifestants étaient parvenus, plus tôt dans la journée, à faire démarrer une pelleteuse, en profitant de la présence de travaux à proximité [d’une] brasserie dont pourrait provenir la disqueuse, excluant ainsi toute organisation ou préméditation[18]. »
De même, le fait que « des outils [aient] dû être utilisés pour détruire le rideau en fer [d’un] commerce et que des compétences en électronique [aient même été] nécessaires pour dérober [un] enregistreur vidéo » a été jugé comme n’étant pas de nature à attribuer ces dégradations à un groupe isolé constitué et organisé dans le seul but de commettre des délits, dans la mesure où « il ressort[ait] du procès-verbal d’ambiance que les manifestants s’étaient rendus sur un chantier plus tôt dans la journée »[19], ayant été en mesure de se procurer de tels outils, indépendamment donc de toute préméditation. Toujours dans ce sens, il a été jugé que « le fait que les individus encore présents en fin de journée aient refusé de se soumettre aux sommations des policiers ne saurait, en lui-même, caractériser leur intention purement délictuelle » [20], et empêcher ainsi l’engagement de la responsabilité de l’État pour les dommages résultant des infractions qu’ils avaient ensuite commises.
À l’inverse, les pertes d’exploitation d’un hypermarché résultant d’un délit d’entrave à la circulation par filtrage d’un rond-point, et ayant entrainé la baisse de sa fréquentation, n’ont pas pu être indemnisées par l’État, dès lors que ces opérations de blocage avaient été organisées et préméditées pour elles-mêmes, dans la mesure où elles avaient été « programmées plus de dix jours auparavant », et que « les instigateurs en [avaient] même préalablement informé la population, au travers en particulier de la distribution de tracts sur le marché de la commune ainsi que par la tenue d’une réunion publique »[21]. Si les actes de dégradations et de vols ont été commis par des casseurs – ces « personnes vêtues de noir et au visage dissimulé »[22] et « munis de projectiles ou d’objets prohibés »[23] – la responsabilité de l’État peut toujours être recherchée, dès lors, par exemple, qu’« une partie des vêtements dérobés [dans une boutique de prêt-à-porter] a été récupérée par des manifestants »[24]. Le fait, pour la victime, de ne porter plainte que plusieurs mois après la date des faits dommageables n’est pas d’ailleurs nécessairement exclusif de l’engagement de la responsabilité de l’État, dès lors, par exemple, que les dégradations dénoncées sont mentionnées dans le rapport d’ambiance établi par les autorités publiques à l’issue de la manifestation[25].
Il semble, par ailleurs, que les juridictions aient eu assez largement recours à une présomption d’imputabilité des infractions à un groupement ou attroupement de manifestants, toutes les fois en effet où elles avaient été commises dans une relation de « concomitance géographique et temporelle avec un rassemblement de Gilets Jaunes, comme ayant été causés dans le cadre de celui-ci ou dans son prolongement immédiat »[26].
Ce crime ou délit doit être nécessairement – et strictement – caractérisé sur le plan pénal. Ainsi, le délit d’entrave au fonctionnement d’un système automatisé de données prévu à l’art. 323-2 du code pénal n’est pas caractérisé par la seule levée des barrières de péages par des manifestants en empêchant le fonctionnement, puisqu’il a été juge en effet que « ces barrières ne [pouvaient] être regardées comme un système de traitement automatisé des données »[27]. De même, « le seul fait d’empêcher la perception des péages dus par les automobilistes sur une autoroute n’est pas constitutif du délit d’entrave ou de gêne à la circulation au sens des dispositions de l’article L. 412-1 du code de la route »[28].
Il doit d’ailleurs nécessairement s’agir d’un crime ou délit contre les personnes ou les biens. Si le dommage résulte, par exemple, du délit d’organisation de manifestation irrégulière prévu à l’art. 431-9 du code pénal, il ne peut donner lieu à l’engagement de la responsabilité de l’État sur le fondement de l’art. L. 211-10 du code de la sécurité intérieure, dès lors qu’il ne s’agit ni d’un délit contre les personnes, ni d’un délit contre les biens[29].
Enfin, le préjudice invoqué doit pouvoir être imputé au dommage résultant de la commission d’un tel crime ou délit. Il a ainsi été jugé, en matière d’opération « péages gratuits », que « la perte de recettes correspondant aux péages non-versés par les conducteurs de véhicules passés gratuitement en raison de le levée des barrières n’[était] pas directement liée au délit d’entrave à la circulation »[30]. Et donc qu’elle n’était pas réparable au titre de ce régime de responsabilité.
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Notre cabinet est compétent pour vous accompagner en cas de dommages à la suite d’une manifestation.
[1] Art. 92 de la loi de décentralisation n°83-8 du 7 janvier 1983.
[2] À la faveur de l’ord. n°2012-351 du 12 mars 2012.
[3] CE, 11 juil. 2011, n°331669.
[4] CE, 28 oct. 2022, n°451659.
[5] Instr. du 6 juil. 2023 relative à l’accompagnement des commerçants, artisans et chefs d’entreprises
affectés par les émeutes urbaines, NOR : ECOZ2318716C.
[6] Instr. du 7 juil. 2023 relative à l’accompagnement des collectivités territoriales affectées par les émeutes urbaines, NOR : IOML2319048J.
[7] CE, 5e et 6e ch. réun., 31 mai 2024, n°468316 (blessure d’un photographe amateur suite à l’utilisation d’une grenade lacrymogène) ; CAA de Versailles, 4 juin 2024, n°22VE01615 (blessure d’un manifestant suite à un tir de LBD).
[8] CAA de Versailles, 4 juin 2024, n°22VE01615 (blessure d’un manifestant suite à un tir de LBD).
[9] CAA de Paris, 12 mai 2022, n°21PA02198 (dégradations de mobiliers au préjudice d’une supérette) ; CAA de Paris, 12 mai 2022, n°21PA02411 (dégradations de mobiliers au préjudice d’une ambassade) ; CAA de Paris, 12 mai 2022, n°21PA02431 (dégradations de mobiliers au préjudice d’un salon de coiffure) ; CAA de Paris, 12 mai 2022, n°21PA04931 (dégradations de mobiliers au préjudice d’une brasserie) ; CAA de Paris, 12 mai 2022, n°21PA05048 (dégradation de mobiliers au préjudice d’un restaurateur) ; CAA de Toulouse, 17 janv. 2023, n°21TL01451 (bris de vitrine et dégradation du sas intérieur d’une agence bancaire) ; CAA de Toulouse, 17 janv. 2023, n°21TL01452 (bris de vitrine au préjudice d’une agence bancaire) ; CAA de Toulouse, 17 janv. 2023, n°21TL01453 (bris de vitrine au préjudice d’une agence bancaire) ; CAA de Lyon, 23 févr. 2023, n°21LY0066521TL04565 (dégradation de panneaux publicitaires) ; CAA de Douai, 9 mars 2023, n°21DA02613 (dégradation de véhicules stationnés sur le parking d’un garagiste) ; CAA de Paris, 17 juil. 2023, n°22PA01764 (dégradation de scooters appartenant à une société de location) ; CAA de Paris, 26 avril 2024, n°22PA02072 (bris de vitrine au préjudice d’un commerce de vente d’appareils sanitaires et de produits de décoration) ; CAA de Paris, 26 avril 2024, n°22PA05252 (dégradation du mobilier au préjudice d’une boutique de prêt-à-porter) ; CAA de Paris, 26 avril 2024, n°23PA00476 (dégradation de barrières de péages au préjudice d’une concession autoroutière) ; CAA de Lyon, 11 juil. 2024, n°22LY02159 (dégradation du rideau métallique d’un hypermarché) ; CAA de Paris, 12 juil. 2024, n°23PA00629 (bris de vitrine au préjudice d’une boutique de prêt-à-porter) ; CAA de Paris, 12 juil. 2024, n°23PA02398 (bris de vitrine au préjudice d’une boutique de prêt-à-porter de luxe) ; CAA de Paris, 12 juil. 2024, n°23PA02418 (bris de vitrine au préjudice d’une bijouterie) ; CAA de Paris 04 oct. 2024, n°23PA01612 (bris de vitrine et dégradation de mobiliers au préjudice d’un buraliste) ; CAA de Paris, 4 oct. 2024, n°23PA03491 (bris de vitrine et dégradation d’un guichet automatique d’une agence bancaire) ; CAA de Toulouse, 15 oct. 2024, n°22TL21485 (dégradation d’horodateurs au préjudice de la ville de Toulouse) ; CAA de Toulouse, 15 oct. 2024, n°22TL21484 (dégradation d’un parking et d’un dispositif de vidéosurveillance au préjudice de la agglomération de communes Toulouse Métropole) ; CAA de Paris, 25 oct. 2024, n°23PA02464 (bris de vitrine et dégradation d’un dispositif de vidéosurveillance au préjudice de la société chargée de l’entretien et de l’exploitation de la Tour Eiffel) ;
[10] CAA de Paris, 26 avril 2024, n°23PA00476 (surcoût humain pour remédier au filtrage et au blocage d’un péage autoroutier).
[11] CAA de Paris, 26 avril 2024, n°22PA02072 (gardiennage d’un commerce de vente d’appareils sanitaires et de produits de décoration).
[12] CAA de Paris, 17 juil. 2023, n°22PA01764 (société de location de scooters) ; CAA de Paris, 26 avril 2024, n°22PA05252 (boutique de prêt-à-porter) ; CAA de Paris, 12 juil. 2024, n°23PA00629 (boutique de prêt-à-porter) ; CAA de Paris, 12 juil. 2024, n°23PA02398 (boutique de prêt-à-porter de luxe) ; CAA de Paris, 12 juil. 2024, n°23PA02418 (bijouterie) ; CAA de Paris 04 oct. 2024, n°23PA01612 (buraliste).
[13] CAA de Paris, 12 juil. 2024, n°23PA02398 (boutique de prêt-à-porter de luxe) ; CAA de Toulouse, 01 oct. 2024, n°22TL21470 (hypermarché) ; CAA de Toulouse, 15 oct. 2024, n°22TL21485 (ville de Toulouse) ; CAA de Toulouse, 15 oct. 2024, n°22TL21484 (agglomération de communes).
[14] CAA de Versailles, 4 juin, 2024, n°22VE01615 (responsabilité de l’État réduite de 20% en raison de la faute d’un manifestant exposé en manifestation et victime d’un tir de LBD) ; CAA de Paris, 17 juil. 2023, n°22PA01764 (responsabilité de l’État réduite de moitié en raison de la faute d’une société de location de scooters, qui aurait dû déplacer sa flotte à l’annonce de la manifestation pour éviter leur dégradation) et CE, 5e et 6e ch. réun., 31 mai 2024, n°468316, publié au recueil Lebon (État complètement exonéré de sa responsabilité en raison de la faute d’un photographe amateur victime d’un tir de grenade lacrymogène, car il « s’était volontairement maintenu à proximité immédiate d’affrontements violents qui duraient depuis plusieurs heures, aux seules fins de prendre des photographies d’amateur pour son intérêt personnel, alors qu’il était constant que des consignes réitérées de dispersion avaient été données aux manifestants, qu’il ne pouvait ignorer le caractère dangereux de la situation, qui se reproduisait tous les samedis depuis plusieurs semaines » (§9)).
[15] CE, 5e et 6e ch. réun., 31 mai 2024, n°468316 (photographe amateur blessé suite à l’utilisation d’une grenade lacrymogène) ;
CAA de Versailles, 4 juin 2024, n°22VE01615 (manifestant blessé suite à un tir de LBD).
[16] CAA de Toulouse, 15 oct. 2024, n°22TL21485 (ville de Toulouse) ;
CAA de Toulouse, 15 oct. 2024, n°22TL21484 (agglomération de communes Toulouse Métropole).
[17] CAA de Toulouse, 15 oct. 2024, n°22TL21484.
[18] CAA de Paris, 12 mai 2022, n°21PA04931, §3.
[19] CAA de Paris, 4 oct. 2024, n°23PA01612, §3.
[20] CAA de Paris, 12 mai 2022, n°21PA02198, §3.
[21] CAA de Douai, 10 oct. 2023, n°22DA01914, §9.
[22] CAA de Paris, 12 juil. 2024, n°23PA02418, §5.
[23] CAA de Paris, 17 juil. 2023, n°22PA01764, §3.
[24] CAA de Paris, 12 juil. 2024, n°23PA00629, §5 V. aussi, pour le vol de bijoux par des manifestants
après le passage de casseurs : CAA de Paris, 12 juil. 2024, n°23PA02418, §5.
[25] CAA de Paris, 4 oct. 2024, n°23PA03491, §3.
[26] V. par ex : CAA de Paris, 26 avril 2024, n°22PA05252, §3 ; CAA de Paris, 26 avril 2024, n°22PA02072, §8 ;
CAA de Douai, 9 mars 2023, n°21DA02613, §4 ; CAA de Toulouse, 17 janv. 2023, n°21TL01453, §4 ;
CAA de Toulouse, 17 janv. 2023, n°21TL01452, §6 ; CAA de Toulouse, 17 janv. 2023, n°21TL01451, §5.
[27] CAA de Paris, 26 avril 2024, n°23PA00476, §5.
[28] CAA de Paris, 26 avril 2024, n°23PA00476, §8. Déjà en ce sens : CE, 10 mai 1996, n°146927.
[29] V. en ce sens : CAA de Paris, 26 avril 2024, n°23PA00476, §5.
[30] CAA de Paris, 26 avril 2024, n°23PA00476, §8.
Crédit photographie : Fidelio Avocats