Par une décision du 24 février 2022, le Conseil d’Etat est venu redéfinir la théorie des décisions confirmatives concernant les ordonnances non ratifiées de codification. Cette actualité jurisprudentielle est l’occasion de rappeler les éléments d’identification des décisions confirmatives ; ces décisions insusceptibles de recours parfois rencontrées par les administrés ou les agents.
Une décision qui n’a pas été attaquée en temps utile devient définitive. Tout recours contre celle-ci est alors irrecevable. Il en est de même pour la décision ultérieure qui ne serait que sa confirmation pure et simple : cette décision est dite confirmative.
Toutefois, lorsque la décision initiale n’est pas définitive, le recours est recevable tant à l’encontre de la première décision que de la seconde [1].
Outre certaines décisions par exception nouvelles (B), l’enjeu pour le juriste réside dans l’appréciation du caractère confirmatif ou nouveau de la décision ultérieure (A).
A. L’appréciation du caractère nouveau ou confirmatif d’une décision.
Le professeur René Chapus explique qu’une « décision est confirmative si elle rejoint la décision initiale et, en quelque sorte, se superpose à elle, tant par son objet, que par le contexte dans lequel elle a été prise » [2].
Le juge administratif opère un triptyque pour caractériser une décision confirmative.
En premier lieu, il apprécie si les deux décisions ont le même objet [3]. Le professeur Chapus précise qu’il « n’est pas malaisé de reconnaître ce qu’il est. D’où l’inutilité des exemples » [4].
En deuxième lieu, le juge administratif apprécie si les causes juridiques sont différentes. Dans une affaire jugée en 2005, un patient avait subi un accident lors d’une intervention médicale. Il avait alors demandé, dans un premier temps, une indemnité sur le terrain de la responsabilité pour risque de l’hôpital, puis, au vu d’un rapport d’expertise, il présenta une nouvelle demande d’indemnisation en invoquant cette fois la faute de l’hôpital. Le Conseil d’État a considéré que le rejet implicite opposé par le centre hospitalier à la seconde demande du requérant « ne pouvait être regardé comme une décision confirmative de la décision de rejet de la première demande d’indemnisation, dès lors que lesdites demandes étaient fondées sur des causes juridiques différentes » [5].
A contrario, pour exemple, le Conseil d’État considère que repose sur la même cause juridique, d’une part, la décision définitive de la CAF de récupération d’indus de diverses prestations sociales et, d’autre part, la décision implicite de rejet d’un recours gracieux effectué deux ans plus tard à la suite d’une relaxe pénale des faits de fausses déclarations, dans le but d’obtenir des prestations sociales indues, pour absence d’intention frauduleuse [6].
Au sujet du recours gracieux ou hiérarchique, le Conseil d’Etat se prémunie de tout évitement procédural pour échapper à la forclusion. Il a en effet jugé en 2019 que
« l’exercice, au-delà du délai de recours contentieux contre un acte administratif, d’un recours gracieux tendant au retrait de cet acte ne saurait avoir pour effet de rouvrir le délai de recours. Par suite, le rejet d’une telle demande n’est, en principe, et hors le cas où l’administration a refusé de faire usage de son pouvoir de retirer un acte administratif obtenu par fraude, pas susceptible de recours » [7].
En troisième et dernier lieu, le juge administratif recherche si la seconde décision doit être regardée comme nouvelle au regard des circonstances de droit ou de fait portées à sa connaissance par le requérant [8].
En d’autres termes, pour que la seconde décision soit nouvelle, il faut que la situation juridique soit différente de ce qu’elle était au jour de la décision initiale.